“街头官僚”一词，最早见于美国行政学者李普斯基1977年发表的《走向街头官僚理论》一文。按李氏的解释，街头官僚是指处于低层次行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员，包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员，等等。
“街头官僚（street-level bureaucrat）”，是指处于基层同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的基层公务员。
比照西方街头官僚的性质与特点，依照我国《公务员法》关于公务员职位类别的规定，大体可以将我国基层行政执法类公务员纳入“街头官僚”的范畴。他们主要是履行社会管理与市场监管职能的行政机关的基层部门中，直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的公务人员。交警、城管以及其他“窗口”部门的一线工作人员，可视为典型的“街头官僚”。交警、城管等街头官僚与公民的矛盾冲突可以说占据了近期社会问题焦点的很大比重。正如著名经济学家刘易斯所言，“即使有了最好的政策，也难以确保获得成功。”“良好”、“准确”、“及时”和“高效”地执行一直是行政领域最重要的“底线”。
大量的事实表明，许多公共政策执行起来总会遇到各种牵制和障碍，既会出现执行者资源不足而导致的执行力度不够的现象，也会出现执行者自我约束不力而导致的执行过当行为。在人们对“播下去的是龙种”、为何“收获的总是跳蚤”的质疑声中，作为政策输送链条最末端的“街头官僚”开始浮出水面，并不断地遭受指责、诟病乃至谩骂。相比于其他类别的公务人员，街头官僚面临一种特殊的行政生态，处于两重角色冲突之中。 “两头不讨好” 现实中的街头官僚，工作在第一线，直接面对广大公民，是政府工作人员中和公民互动最为频繁、最为密切的群体，其工作态度、办事作风、个人喜好、执法能力，直接关乎执政党和政府的威信，他们不仅是政府形象的塑造者，更是政府能否赢得人民支持的关键。就其作为短缺资源的直接分配者而言，街头官僚常常处于亏欠公民的尴尬之中。作为政府的形象代表，街头官僚负有为公民提供良好服务之责任。但是，支撑街头官僚落实良好服务品质的资源，始终处于匮乏的状态。其一，相对于拥有丰富资源的中央政府或其他高层政府的公务员而言，身处基层的街头官僚能够支配的资源极其有限。其二，相对于上级政府要求街头官僚完成的任务来说，其资源经常是不充足的。面对繁杂的任务，街头官僚常怀捉襟见肘之感，他们普遍感到执法过程中难以获得有效的支持和指导，往往只能根据自己的经验、技能、专长和价值观，在时间和信息等资源非常有限的情况下作出判断与决策。其三，相对于公民递增的需求而言，“顾此失彼”、疲于应付往往成为街头官僚身不由己的执法写照。尤为明显的悖论是，公民对于街头官僚服务的需求是一种弹性需求，一个街头官僚执行得越成功，提供的服务质量越高，公民的需求就会随之增加，然而街头官僚所拥有的资源并不会相应增加，因而所面临的资源短缺就会益发严重。比如，某个窗口部门的办证人员服务态度良好，深受公民信赖，到其窗口来办事的人越来越多，其工作就会越来越紧张，甚而会有工作负荷过重之累。要言之，资源的紧张与需求的弹性结合在一起，就使得街头官僚不得不在非常困难的资源约束下去完成工作。当这两种角色集于一身时，街头官僚极易成为现实中各种矛盾的焦点。资源的短缺，与公民互动的频繁，面对有着多元服务需求的不同个案，以及在“僧多粥少”的现实面前将“一碗水”“端平”……如此种种，势必使街头官僚在工作上承受某种无止境的压力。上述种种压力与公民需求的得不到满足一旦结合在一起，街头官僚与公民之间的紧张关系就难以避免，现实生活中常见的情况是，街头官僚成为公民批评、抱怨的主要对象，街头官僚被视为僵硬的、缺乏回应的、非人性的群体。一句广为流传的指责就是，“经是好经，被小和尚给念歪了”；还有一句经常让街头官僚哑口无言的指责是，“总书记说‘群众利益无小事’，我们这么大的事，你们都不管，总书记的话你们只当是耳边风”。这似乎应了那句老话，“做事的人往往受到的非议最多”。严重的情况下，公民对于街头官僚的抵触情绪会演变成暴力抗法行为。这些暴力抗法行为包括骂街、抓咬踢、打砸耍赖、寻死觅活直至针对街头官僚个人的暴力攻击。一旦街头官僚成为公民向上级政府投诉的对象，或者公民将对街头官僚的不满转化为对上级政府的压力，比如上访、拦马路等群体性事件，街头官僚就会面临来自上面的压力和指责，“为什么不做好群众工作，只要耐心了、细致了，把政策宣传到位了，再苦再穷，群众也会理解的”。在我国，社会稳定这条高压线太敏感了，任何上级政府都不想扩大事态，最好的办法就是让街头官僚妥协、忍让或者屈服。 “政策制定” 如果说在上一对冲突情境中，街头官僚扮演着多少有点类似“两头不讨好”的“弱势群体”的角色，那么，在下面的这一对冲突情境中，街头官僚似乎成了可以“欺下瞒上”的恣意妄为之辈。
街头官僚既是公共政策链条最末端之执行者，又在实际上拥有较大“政策制定”功能。就前者而言，在公共行政组织的宏观层面上，处于公共政策链条最末端的街头官僚被设计为“受命执行”的角色，其最重要的目标在于效忠组织目标，“完成既定工作”。他们既没有独立的地位，也没有独立的个体价值。这一自上而下的政策执行模式得到了经典官僚制理论和权力效应“双峰对称”理论的有力支撑。经典官僚制理论告诉我们，为了有效地进行社会管理，政府组织通常表现为一种层级结构，这种结构以逐级授权为基础，表现为上下级权力的统属关系。而按照约翰·加尔布雷斯的“双峰对称”理论，“组织只有赢得内部对其目标的服从时才能赢得外部的服从。其外在权力的大小和可靠性取决于内部服从的程度”。因而，在整个行政层级中，街头官僚处于绝对从属地位，负有服从上级的义务。事实上，这种对街头官僚“受命执行”角色的设计，导致上层决策者对这一层级重视不够。或者是，上层决策者忽视了街头官僚在整个公共政策链条中潜在的和现实的影响力，从而一定程度上放松了对这一群体的教育、监督与管理，导致实践中的权力滥用。或者是，忽视了街头官僚作为个体的特殊利益考虑，甚至在政策制定中影响或侵害他们的工作权益与既得利益，一定程度上影响了他们的工作热情，甚至客观上导致权力寻租。街头官僚的科层位序普遍不高，升迁发展机会受限，工作内容单调繁琐。如果上层决策者对此不加以考虑，就很难不累及街头官僚群体工作士气的发挥，左右其工作期许、承诺与责任，以至于影响他们自我效能感的发挥，进而损伤公民对政府服务品质的感受。就街头官僚作为实际上的“政策制定者”而言，按照李普斯基的说法，街头官僚虽然处于公共政策链条最末端，但他们实际上具有非常大的政策制定能力。“和大多数其他组织中的低层员工不同的是，街头官僚在决定（对公民）奖惩的性质、数量和质量上拥有相当大的自由裁量权。”街头官僚直接决定了对于公民的收益和制裁，如街道办工作人员关于接受公民低保申请的决策和交警对违章司机的处罚决定。相对于其他官员，“街头官僚”有时是最有效用的，因为他们能够直接清除各种危害、保障民众利益；有时又最能带来害处，他们可以凭借所赋予的自由裁量权肆意横行。简言之，在其他官员那里，政策只是写在纸上的；但只有到了街头官僚那里，这一纸政策才可能变成公民实实在在的获益与处罚。 “应付机制” 同样，当街头官僚作为“受命执行”的“制度设计角色”遭遇其作为政策制定者的“现实角色”时，他们就会在有意无意之间发展出一整套针对上层管理者和服务对象的“应付机制”，这套“应付机制”有助于他们缓解工作压力的紧张，影响他们与服务对象的互动品质，从而影响公共政策目标的顺利达成。如果街头官僚与上层管理者之间存在目标和利益上的差异，街头官僚就会采取某种不合作的策略来抵制来自上层的命令。尽管遇到这种冲突时，上层管理者一般都倾向于限制街头官僚的自由裁量权，但诚如李普斯基所指，街头官僚的专长及其所掌握的关于工作场景的知识、街头工作的独特性质与特征、监督街头官僚行为的内在困难等，都使得街头官僚易于运用各种各样掌握的资源来抵制管理者的控制与约束。李普斯基甚至断言，即使曾怀有满腔服务热忱的人进入街头官僚组织后，“街头工作的本质也会妨碍他们想达成工作理想的意愿。层层的工作负荷、匮乏的资源、工作方法的不确定性、加上服务对象的不可预知性，将打灭他们的雄心理想而沦为劳务工作者。” 如果公民向街头官僚求取帮助或对其有所需求，街头官僚限于可资使用的资源和政策框架，就会倾向于把公民的需求局限在目前可掌握的资源范围之内，而将那些超乎自己能力的问题采取漠视或“踢皮球”的方式加以处理，找一些借口来加以搪塞。如果某个公民运气好的话，就可以听到类似的口头禅：“你的处境我也知道，也深表同情，但我得依法办事，实在是爱莫能助。”如果运气不好的话，就会遭受街头官僚的操纵或“调戏”，如提供残缺不全的信息、故意让公民等待、让公民很难找到具体承办人、加重公民心理负担等。街头官僚的服务对象都是非自愿的，不管是在强制情况下（比如违章司机接受交警的处罚），还是在非强制情况下（比如向街道办工作人员递交低保申请），都是如此。因而，街头官僚就难以被这些无法选择自由退出、非自愿的服务对象监督与约束，从而比较容易随意地对待作为服务对象的公民，比如缺乏回应性、滥用职权、不尊重下层贫穷的公民等。如此一来，街头官僚既难以被非自愿的服务对象监督和约束，又难以受到上层管理者的控制，因此，街头官僚常常面临合法性问题的拷问：如果他们强有力地控制着最终的政策制定权，那么，如何保证对于这些“自我任命”的政策制定者的民主控制，使得他们在受托责任上是可靠的？为了保证街头官僚既对上级管理者负责又对公民负责，欧陆国家主要借助于法律手段加强对他们的控制，各国议会致力于制定各种约束行政机构行为的标准，它们从程序上和实质上将街头官僚限制在“法治”的框架之内。英美法系的国家则根据其普通法的传统，强化对公民权利的保障。此外，这两种宪政体制都以其独立的司法部门为公民提供了一个对街头官僚提出诉讼的渠道，以加强对街头官僚的有效制约。西方的街头官僚理论能否适用于我国，有待于对我国的特殊行政生态加以研究之后才可以判定。我国现阶段“街头官僚”的行政环境，至少在两个方面与西方发达国家存在一定的差距。其一是我国“街头官僚”行政执法的管理体制和政策思路上，还存在深层次的缺陷与问题，比如说罚款任务是上级部门指令的等；其二是我国“街头官僚”队伍中，有一些不具备合法身份但却担负执法功能的各类“协管人员”、临时人员和借用人员，这些人还存在身份与经费的保障问题及良莠不齐的素质问题。这些特征，会加剧我国“街头官僚”身处夹缝之痛感，反过来恶化其执法环境。
行政伦理学视野中的行政人是具有裁量权的责任行政者，是具有道德能动性的义务承担者，是根本性地受其自身信念与伦理约束的行动者，是以人民民主和公共利益为最高准绳的价值负荷者。由于行政自由裁量权涉及行政主体的意志自由，而意志自由又是一个基本的伦理学概念，道德是行为主体出于自由意志的自我约束，因此，行政自由裁量权的伦理边界的设立，可以为行政自由裁量权的正确行使提供一种基于行政主体自身道德素质的内在控制路径。街头官僚作为一线的公共政策执行者或是事实上的政策制定者，也是以一个行政主体的身份出现在公众的视野之中，其蕴涵行政伦理价值的三方面的内容：一是官僚机构内部制度架构的伦理内涵、价值取向和伦理约束机制；二是作为街头官僚所执行的政策本身也并不是完全价值中立的，不论是政策的目的还是执行政策的手段的选择都涉及到利益与价值问题；三是街头官僚工作的基本精神即服务精神——“公意”取向，卢梭认为，公意就是一个人设身于公共生活时所应当具有的意志。街头官僚自由裁量权行使的公正与否直接关系到政府形象的塑造和人民利益的保障。如果说街头官僚的粗暴执法、野蛮执法，乃至暴力执法是方式、方法问题，即工具理性的问题，那么工具理性的背后隐藏着价值理性的问题。工具理性一旦涉及价值理性，单纯的技术问题就会转化为复杂的政治问题。行政自由裁量权的存在，恰恰说明了官僚机构与街头官僚并不是没有灵魂、没有任何意志自由的政治工具，而是有一定意志自由并需要运用价值理性进行独立价值判断的和价值决策的公共管理主体。因此，行政自由裁量权就意味着行政主体具有进行价值判断和价值决策的意志自由，因而也意味着相应的道德责任。在行政伦理学领域，行政自由裁量权是一种非制度化的行政权力，因而也是一种伦理性的权力，突出了伦理道德在行政自由裁量权行使中的重要性，彰显了街头官僚的公共性和伦理自主性特征，从而为寻求行政自由裁量权控制的伦理向度提供了基本的理论依据。
